Le groupe Socialiste Radical Citoyen à L'Assemblée Nationale

Discours de Jean-Jacques URVOAS, député du Finistère
Question préalable - 13 janvier 2009

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, mes chers collègues, je vous remercie des conditions dans lesquelles je vais avoir l’honneur de défendre, au nom du groupe SRC, cette question préalable. Je ne pensais pas que mes propos mériteraient un tel prologue. Pourtant, ils sont au cœur de ce que je vais tenter de démontrer. Je ne doute pas que le Conseil constitutionnel, quand il sera saisi, aura à revisiter sa propre jurisprudence, puisqu’une décision du 15 mars 1999 précisait de la manière la plus explicite que, quand une loi organique contient un dispositif qui n’est pas d’ordre organique, le Conseil constitutionnel déclasse la disposition, mais ne censure pas la loi qui vient d’être votée. Inévitablement, ce que nous venons de dire sera au cœur de la décision du Conseil constitutionnel.

Je voudrais essayer de vous convaincre, mes chers collègues, que notre assemblée n’a pas à délibérer de ce projet de loi que nous propose aujourd’hui le Gouvernement. Ma conviction repose, non pas sur le cœur de notre sujet, mais sur une conception, que je sais partagée, sur tous les bancs, du rôle de l’Assemblée nationale. Nous souhaitons tous, ici, que notre Parlement ne soit pas le plus effacé d’Europe. Tous ici, nous souhaitons qu’il redevienne influent, qu’il puisse remplir de la meilleure façon possible ses missions naturelles que sont le contrôle du Gouvernement, l’amélioration de la loi et l’organisation du débat public. Nous savons tous que cela passe par des réformes. Nous savons tous que cela passe par des réformes, de nouveaux pouvoirs pour l’Assemblée nationale, en lui imposant – nous en sommes tous d’accord – de nouvelles contraintes.

Vous pensez, chers collègues de la majorité, avoir fait l’essentiel par la révision constitutionnelle de juillet dernier. Vous êtes persuadés, et vous nous l’avez dit ce soir encore, que les modifications apportées sont de nature à revaloriser notre rôle, à accroître nos pouvoirs, à renforcer nos prérogatives. Cette révision que vous avez votée porterait la promesse d’un Parlement réhabilité, d’institutions rééquilibrées. En un mot la Ve République version 2008 répondrait donc au triptyque idéal, que dessinait le rapport Vedel remis à François Mitterrand en 1993 : un exécutif mieux défini, un Parlement plus actif, un citoyen plus présent. Cette lecture, qui est celle de la majorité, est évidemment tout à fait respectable, d’autant qu’elle veut servir les objectifs qui nous sont communs. Pour autant, vous le savez, nous n’avons pas la même lecture de la révision constitutionnelle de juillet. Nous pensons que, loin d’en être le bénéficiaire, le Parlement est – pardonnez cette expression triviale – le dindon de l’été 2008, que ses pouvoirs nouveaux ne sont que des leurres, que ses libertés supplémentaires ne sont en réalité que des alibis.

Nous estimons que, loin d’avoir été rognés, les pouvoirs du Président de la République, puisque, en réalité, l’exécutif se résume dorénavant à sa seule personne, sont confortés, voire étendus. À nos yeux, aucun changement apporté ne permettra que les pouvoirs du Président de la République, déjà fort nombreux et variés, soient plus encadrés. Les droits supplémentaires accordés aux citoyens restent, à ce stade, malheureusement virtuels aujourd’hui. Bref, mes chers collègues, nos lectures de la révision constitutionnelle sont antagonistes, ce qui est d’ailleurs regrettable puisque la Constitution n’est pas une loi comme les autres. Elle n’appartient ni à la droite ni à la gauche. Elle est notre loi fondamentale. Elle régit, au-delà des partis et des alternances, le fonctionnement de notre République. Ses révisions devraient donc être le résultat ou l’instrument d’une affaire qui ne peut pas être partisane. Mais les faits sont là. Et comme le disait un auteur connu : ils sont têtus. Ils devraient nous conduire, au nom du respect de nos convictions, de nos certitudes respective, à nous rejoindre pour adopter cette question préalable.

Voter cette motion ne serait pas un succès pour l’opposition, mais ferait du Parlement et de son renouveau le seul vainqueur de notre séance de ce soir. Car de quoi discutons-nous ? Ce projet de loi comporte quatre grands thèmes : la concrétisation du droit de résolution, la formalisation des études d’impact, l’inscription dans la loi organique d’un mécanisme qui existe déjà dans le règlement de notre assemblée –la procédure d’examen simplifiée– et, enfin, la création juridique, qui focalise toutes les attentions, d'un dispositif que notre président a appelé, de façon relativement œcuménique «la programmation de nos travaux». La commission des lois y a travaillé comme c'est sa mission. Elle l'a fait, selon son habitude, sans fracas, ni tumulte, avec le souci partagé de rechercher les améliorations nécessaires. C’est dans cet esprit, que nous avons, mercredi dernier, déposé soixante-huit amendements pour essayer de dissiper des malentendus, tenter de corriger des maladresses d’écriture ou de proposer la suppression de dispositifs qui nous semblaient néfastes.

Sur les quatre points que je viens d'évoquer, deux ne constituent plus – si les amendements proposés par le rapporteur sont conformes à ce qui a été annoncé – des désaccords entre la majorité et notre groupe. Restent en débat les modalités d'exercice du droit de résolution et, évidemment, le «temps global» que nous préférons appeler le «temps guillotine». Loin d’être des points de détails, l'un comme l'autre traduisent des lectures rivales des rapports entre l'exécutif et le législatif et méritent un débat approfondi. Nous le souhaitons et nous y sommes prêts, mais pas dans le cadre d’un projet de loi organique. Non par esprit de système, juste pour le plaisir de vous contredire, mais parce que les deux points qui restent en débat ne relèvent pas de la loi organique, d’où notre question préalable. Cette conviction est fondée sur les trente lois organiques qui ont été adoptées par notre assemblée depuis 1958 et qui ont donné lieu à 108 décisions du Conseil constitutionnel. Selon nous, ces deux points relèvent de la rédaction du règlement de l’Assemblée nationale. Vouloir faire figurer ces deux points dans une loi organique est au mieux une maladresse, au pire une faute politique. Maladresse sur la méthode. Il est pour le moins paradoxal que la loi organique prévue par les articles 34-1 et 44 fasse l'objet d'un projet et non d'une proposition de loi. Si le but de la révision du 23 juillet 2008 était, comme vous le prétendez, de renforcer les pouvoirs du Parlement, le Gouvernement aurait été bien inspiré de susciter une initiative parlementaire, émanant de sa majorité. Lors de votre audition devant notre commission le 6 janvier dernier, vous aviez déclaré, monsieur le secrétaire d’État, que des dispositions organiques étaient nécessaires pour la mise en œuvre de la révision constitutionnelle par le règlement. Le lien direct entre ces dispositions et le Règlement confirme la vocation de ses destinataires à l'élaborer. La jurisprudence sur ce point est constante depuis 1958.

J'ai d'ailleurs noté avec intérêt la décision du Conseil constitutionnel du 8 janvier –Bruno Le Roux l’a rappelée– qui montre combien il est attentif aux débordements des champs de compétences auxquels vous portez atteinte, même s’il n’a pas censuré ce point. Maladresse sur le calendrier. Puisque la Constitution impose désormais de reconnaître des droits spécifiques à l'opposition et aux groupes minoritaires ainsi qu’aux citoyens par le biais du référendum d'initiative populaire –progrès s’il en est–, il aurait été plus judicieux de commencer par là. Pourquoi avoir choisi de débuter par des thèmes qui profitent plus à l'exécutif qu’au Parlement ?

Faute politique enfin. Il y a juste cinquante ans, le 8 janvier 1959, le général de Gaulle, accueilli par René Coty, s'installait à l'Élysée. Il venait de déclarer avec la grandiloquence qui fut sa marque que la Ve République réussirait la synthèse des principes contradictoires que recherchait la République depuis 1792  et qu'avec les nouvelles institutions, l'équilibre entre les pouvoirs exécutifs et législatifs serait atteint. Cinquante ans plus tard, nous sommes au regret de constater que la prophétie ne s'est pas accomplie. La Ve République n'est toujours pas le régime d'équilibre «attendu» et qu’elle reste celui de l'hégémonie présidentielle. Une hégémonie qui est le résultat non seulement du texte initial mais aussi des usages qui en ont été faits. Une hégémonie qui fait que notre Président de la République est doté des pouvoirs dont dispose le Président des États-Unis auxquels il faut ajouter, pour faire bonne mesure, ceux du Premier ministre britannique. Une hégémonie que vient souligner encore cette volonté, à travers ce texte, de considérer le Parlement comme une institution mineure. Cinquante ans après, l'exécutif continue à dénier aux assemblées le droit d'être le centre de la vie politique. Il refuse en permanence de desserrer le double étau des contraintes juridiques et des limites politiques qui corsètent l’Assemblée nationale et le Sénat.

Les mécanismes dont nous parlons – propositions de résolution, temps « guillotine » – relevant du Parlement, décidons donc ensemble, chers collègues, des modalités de ce texte dans le cadre de notre règlement. En effet, le recours à la loi organique ne s'impose pas en ce concerne les propositions de résolution. En quoi, chers collègues, les articles 3, 4 et 5 de ce projet de loi organique sont-ils utiles ? Le nouvel article 34-1 de la Constitution, qui énonce les cas d'irrecevabilité, se suffit à lui-même. Si on veut le compléter par une loi organique, c'est alors reconnaître qu’il en dit trop ou pas assez. Trop, car l'article 34-1 ne dit pas «Le gouvernement déclare les propositions de résolution irrecevables». Il dit «Sont irrecevables... les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ». Autrement dit, si le Gouvernement a le droit d'opposer l'irrecevabilité, c'est au président de chaque assemblée qu’il revient de la déclarer. Puis-je, à cet égard, rappeler le parallèle avec le précédent oublié du 19 septembre 1961 ? Depuis le 25 avril 1961, la France vivait sous le régime de l'article 16 appliqué à l'initiative du Général de Gaulle. Lassée par sa durée, l'opposition socialiste déposa une motion de censure le 12 septembre 1961. Saisi par Jacques Chaban-Delmas, alors président de l'Assemblée national, le Conseil constitutionnel se déclara incompétent pour juger de la recevabilité de cette démarche. C’est le président de l’Assemblée nationale qui prit donc la responsabilité de déclarer l’irrecevabilité de la motion de censure socialiste.

Eu égard au sujet – une motion de censure, acte important du droit parlementaire – comme au contexte – application de l’article 16 pendant la guerre d'Algérie –, la manifestation d'autorité du président de l'Assemblée nationale de l’époque, dans le respect de la Constitution, pourrait servir d’exemple et nous pourrions admettre que l’actuel président de l’Assemblée nationale pourrait agir de même s’agissant d’une proposition de résolution, dont je rappelle qu’elle ne remettra jamais en cause la responsabilité du Gouvernement. Rappelons aussi que le Gouvernement n'a nul besoin d'intervenir lui-même pour que le monopole d'initiative dépensière que lui accorde l'article 40 soit protégé. Les instances parlementaires s'en acquittent fort bien toutes seules, démontrant ainsi leur capacité d'autodiscipline, sans qu'il soit besoin de désigner un surveillant général issu de l'exécutif. Le texte en dit trop ou trop peu. En effet, la Constitution fait systématiquement et soigneusement la distinction entre les compétences du Gouvernement – articles 31, 38, 41, 44, alinéa 3 –, et celles qui appartiennent en propre au Premier ministre – articles 39, 45, alinéa 2, 49, alinéas 1 et 3. De ce fait, confier au Premier ministre, comme le propose l'article 3 du projet de loi organique, un pouvoir que la Constitution reconnaît au Gouvernement serait contraire à la Constitution ! En conséquence, si le projet de loi organique tient à ce que la décision soit gouvernementale, alors il lui faut prévoir qu'elle soit prise en conseil des ministres. Ce qui serait d'ailleurs parfaitement justifié pour ce qui concerne ce que vous appelez, monsieur le secrétaire d’État, un « nouveau pouvoir d'expression parlementaire ». Puisqu'il faut un décret pris en conseil des ministres pour dissoudre une minuscule association illégale, il n'est pas malséant d'exiger une décision de la même instance pour interdire un débat au Parlement ! Le parallélisme des formes s’impose !

Le projet de loi organique comporte lacunes et maladresses, pour certaines, inconstitutionnelles. Quant au droit de résolution, il est parfaitement superfétatoire. Superfétatoire, il l'est tout autant concernant votre idée du « temps global » selon les termes aseptisés que vous avez choisis. S'il n'y a pas lieu d'en discuter, c'est tout simplement parce qu'une telle organisation existait dans le règlement de l'Assemblée nationale jusqu'en 1969. À quoi bon répéter ce qui va de soi ?

Cette inscription est d'autant plus inutile que même si le projet de loi organique est voté, c’est au règlement de l’Assemblée nationale qu’il revient de créer ce dispositif. Nombre de constitutionnalistes ont été invoqués ce soir. Permettez-moi d’en citer un autre et non des moindres, pour tout dire la référence en matière de droit parlementaire, le professeur Pierre Avril. Il écrivait en 1967 : «Dans notre droit parlementaire, le règlement de l’Assemblée joue le rôle de décret d’application de la Constitution.» Il n’évoque aucune loi organique entre la Constitution et le règlement lorsqu’il s’agit d’appliquer la première. Épargnons-nous donc cette loi organique, d’autant, vous l’avez rappelé, que le règlement est soumis à la décision du Conseil constitutionnel, qui en a été saisi soixante fois depuis 1958. Il s’agit là encore d’une innovation de la Ve République, que l’on doit à Michel Debré : l’article 61 de notre Constitution dispose que le règlement adopté par chacune de nos assemblées doit être soumis au Conseil constitutionnel. Ainsi la Ve République devenait-elle le troisième régime subordonnant le fonctionnement des chambres à un autre pouvoir, après – pardonnez-moi – le Directoire, sous lequel la loi déterminait les conditions d’organisation du Corps législatif, puis le Second Empire, où l’empereur Napoléon III avait mis à profit un vide de la Constitution pour élaborer lui-même les règles de fonctionnement interne du Sénat et du Corps législatif. En 1958, Michel Debré justifia l’introduction de l’article 61 par son caractère «indispensable», voire «capital», pour mettre fin au régime d’assemblée. Mes chers collègues, si les fondateurs de la Ve République avaient voulu que les règlements soient sous l’empire d’une loi organique, ils l’auraient dit ! À ce propos, je vous invite à relire notre collègue Michel Habib-Deloncle, député gaulliste, rapporteur de la commission spéciale présidée par Marc Lauriol et chargée, en 1959, de rédiger notre règlement. On peut supposer que l’auteur de notre règlement est fondé à en analyser les possibilités d’évolution. Or, dans sa contribution sur « L’élaboration du règlement de l’Assemblée nationale et son application » prononcée lors d’un colloque en l’honneur de Michel Debré organisé au Sénat pour l’anniversaire de la Ve République, en 1998, M. Habib-Deloncle n’évoque nullement la nécessité d’une loi organique pour résoudre des problèmes qui peuvent être traités par le seul règlement de l’Assemblée ou par celui du Sénat. Mes chers collègues, un projet de loi organique n’a pas vocation à empiéter sur les dispositions du règlement.

Certes, vous nous l’avez dit et le rapporteur comme le secrétaire d’État l’ont répété : l’article 44 invoque le cadre d’une loi organique. Mais cela ne vaut que si ce cadre est nécessaire, voire indispensable, ce qui n’est en l’occurrence pas le cas. Profitons au contraire de l’occasion pour restreindre l’exercice discrétionnaire du droit d’amendement par le Gouvernement. Après bien des errements, la jurisprudence dite de l’« entonnoir » du Conseil constitutionnel a fini par le limiter ; mais ce n’est qu’une jurisprudence. Pourquoi ne pas la consacrer et, le cas échéant, la préciser, par un amendement à ce projet de loi organique ? Ainsi, et étant donné le nouvel article 42, en première lecture, le Gouvernement – pardonnez-moi, monsieur le secrétaire d’État – ne pourrait plus présenter de mesures nouvelles, mais seulement proposer d’amender le texte de la commission pour revenir au projet ou pour modifier ce texte compte tenu de la discussion. Vous devriez en être d’accord, puisque vous souhaitez revaloriser le rôle du Parlement et singulièrement, en son sein, celui des commissions. Cette disposition trouverait pleinement sa place dans une loi organique et nous épargnerait bien des articles additionnels. Laissons donc le « temps guillotine » à une discussion concertée entre parlementaires, loin de la présence, de l’instigation ou de la férule de l’exécutif. En matière de droit parlementaire, la prochaine étape sera-t-elle, dans quelques semaines, le dépôt par le Gouvernement d’un projet de résolution visant à modifier le règlement de l’Assemblée nationale ? Cela serait évidemment stupide.

En votant cette question préalable, nous ne reviendrions pas à la «République des députés» que nous avons connue, mais nous offririons une formidable manifestation du renouveau de l’Assemblée nationale. Dans le cas contraire, mes chers collègues, nous n’aurons d’autre voie que le vacarme de l’obstruction parlementaire. Nous serions alors à nouveau contraints de démontrer que l’obstruction est toujours le fait du Gouvernement. Si, quant au fond, j’en défens le principe, car il s’agit d’un droit des parlementaires, je concède aisément qu’elle ne constitue pas un bon instrument pour légiférer. Du reste, jamais les procédures d’obstruction parlementaire n’ont empêché l’adoption d’un texte.

Il appartient donc au Gouvernement de créer les conditions permettant de bien légiférer. La première de ces conditions, c’est le temps. C’est presque une tautologie : les lois gagnent à avoir été pensées. Permettez-moi de vous citer le rapport publié en 2006 par Mme Josseline de Clausade, conseillère d’État, alors rapporteur général de la section du rapport et des études du Conseil d’État : "Il n’est pas possible de faire une bonne loi en quinze jours, c’est-à-dire dans l’urgence. Une bonne loi demande du temps. L’urgence oblige à revenir constamment sur les textes pour en corriger les imperfections, les oublis ou les incohérences.» «Il ne faut alors pas s’étonner de l’instabilité des règles.»

Nous devons donc nous garder de légiférer sous le coup de l’émotion. Or, en l’espèce, on pourrait avoir l’impression que ce projet de loi organique n’est qu’une réaction conditionnée au récent débat sur l’audiovisuel public. N’abusons pas de l’urgence, mal dont semble atteint le gouvernement auquel vous appartenez, monsieur le secrétaire d’État, de manière d’autant plus étonnante que vous n’avez aucune raison d’être obsédé par la précarité, puisque vous disposez de la majorité et de la durée. À moins que vous ne considériez que le temps parlementaire n’est plus le moment du dialogue, qu’il est devenu une perte sèche qui retarde désagréablement le moment de la promulgation et qu’il faut réduire au minimum.

La deuxième condition consiste à écouter le Parlement. Quand on lui donne du temps, il travaille bien : voyez la LOLF ou la proposition de loi relative aux droits des malades et à la fin de vie, adoptée à l’unanimité par notre assemblée. La troisième condition, c’est la simplicité. Vous nous dites que, depuis quelques années, les amendements se multiplient par milliers, et vous avez raison. Mais pourquoi ne citez-vous jamais le volume et le poids du recueil des lois que notre assemblée publie chaque année, et qui est passé de 620 pages en 1970 à 2 400 l’an dernier ? Quant au Journal officiel, il est passé de 7 000 pages en 1976 à 22 000 aujourd’hui. L’augmentation du nombre d’amendements résulte aussi de celle du nombre de lois que vous nous proposez.

Enfin, il faut respecter l’opposition. Monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président, vous qui affirmez vouloir garantir ses droits, vous n’aurez pas de mal à le faire, tant ils sont réduits. La majorité dispose en revanche de bien des moyens : elle peut empêcher le vote des lois auxquelles nous nous opposons – par l’article 49-3 – ou recourir au vote bloqué ; en outre, vingt et un articles de notre règlement permettent au président de séance de couper la parole à l’orateur s’il le souhaite.

En conclusion, j’en viendrai à l’essentiel, c’est-à-dire aux raisons qui justifient cette question préalable. Dans la tradition constitutionnelle française, «légiférer» est synonyme de «délibérer». Utilisé dès les premières constitutions révolutionnaires, ce verbe est employé à dix reprises dans celle de la Ve République. Oui, mes chers collègues : un Parlement délibère, parle, discute, se confronte ! Délibérer, c’est dialoguer, c’est accepter que l’autre puisse avoir raison. C’est, en l’espèce, reconnaître que les dispositions que vous nous proposez n’ont rien à faire dans un projet de loi organique ; c’est donc refuser de renoncer à une dimension de notre vocation. Rappelez-vous, chers collègues, monsieur le secrétaire d’État, que ceux qui prétendent mettre des chaînes aux autres devront un jour les porter !