Le groupe Socialiste Radical Citoyen à L'Assemblée Nationale

Derrière l’idée affichée de revalorisation du rôle du Parlement et de l’opposition, la révision constitutionnelle se résume à un verrouillage du temps parlementaire avec l’instauration d’un temps bloqué et, surtout, à une valorisation du groupe majoritaire, par René DOSIERE, député de l’Aisne

Question préalable - 24 mars 2009

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, au moment où ce texte va être définitivement adopté avec la procédure du vote conforme, je voudrais exprimer la déception de ceux qui avaient trouvé dans la révision constitutionnelle des dispositions intéressantes – prometteuses même, avions-nous écrit le 23 mai –, concernant la revalorisation du rôle du Parlement. Las ! L’évolution ultérieure des débats nous avait déjà conduits à refuser d’approuver ce texte, dont l’adoption n’avait été rendue possible que par des pressions peu glorieuses. D’ailleurs, certains radicaux de gauche dont le vote avait participé à cette adoption, considèrent aujourd’hui qu’ils se sont trompés, ou qu’ils ont été trompés, sur la finalité de cette réforme.

Au-delà des intentions proclamées, que constatons-nous ? Le premier texte d’application discuté, en l’occurrence la première loi organique, a consisté à fixer le nouveau découpage électoral par ordonnance – procédure éminemment parlementaire, on en conviendra –et à permettre le retour automatique du secrétaire général de l’UMP au sein de l’Assemblée, en lui évitant de retourner devant les électeurs, procédure peu satisfaisante pour la représentation parlementaire.

Le second texte d’application, celui qui est en cours de discussion, a pour contenu principal la limitation du droit d’amendement des parlementaires, en l’occurrence de l’opposition, au motif d’une revalorisation du rôle du Parlement. Sa première lecture devant l’Assemblée a suscité chez les présidents de séance de droite une application littérale de notre règlement, ce qui a privé l’opposition de son droit d’expression et conduit à la plus grave crise parlementaire que la Ve République ait connu. Pour éviter tout nouvel incident, la connivence entre les majorités de l’Assemblée et du Sénat – ce que le rapporteur appelle « un travail en amont », procédure qui est, de par la composition politique du Sénat, interdite à une majorité de gauche – a permis au Sénat d’adopter conformes les articles contestés, évitant ainsi une seconde lecture devant l’Assemblée – un 49-3 parlementaire, en quelque sorte… En conséquence, est définitivement votée la disposition selon laquelle la possibilité est offerte que « les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion ».

De même, le recours à cette procédure, par suite de la volonté de la majorité de voter conforme ce texte, y rend impossible le rétablissement de la disposition selon laquelle les études d’impact doivent faire apparaître les conséquences des textes de loi concernant l’égalité entre les hommes et les femmes, disposition votée en première lecture à l’Assemblée, mais repoussée par le Sénat – ce qui ne nous surprend pas. Cela est éminemment dommageable.
Toutes ces pratiques seront généralisées avec le « temps législatif programmé ». À entendre ses initiateurs, cette procédure va permettre de moderniser et de revaloriser le Parlement en mettant fin aux manœuvres d’obstruction qui donnent de l’Assemblée une image déplorable. Pour le Gouvernement, elle se justifie, en outre, par des modifications dans la procédure parlementaire : discussion en séance publique du texte voté en commission et limitation de l’usage du 49-3, autrement dit l’adoption d’un texte sans vote et sans débat. Je reprends vos propos, maintes fois répétés dans cette assemblée et au Sénat, monsieur le secrétaire d’État.

Une dernière fois, je voudrais contester cette argumentation. Il n’existe pas d’exemple, sous la Ve République, où les manœuvres d’obstruction utilisées par l’opposition – d’abord par la droite qui les a mises au point, puis par la gauche qui les a perfectionnées – aient empêché l’adoption d’un seul texte. Pourquoi ? Tout simplement parce que le Gouvernement dispose des moyens de lutter efficacement contre ces manœuvres de retardement. Cela n’était pas le cas sous la IIIe et sous la IVe République, et c’est ce qui a pu conduire, à l’époque, certains auteurs à souhaiter, pour des raisons d’efficacité, une procédure plus contraignante. Le Gouvernement dispose du 49-3, qui ne disparaît pas, mais aussi du 44-3, autrement dit le vote bloqué, qui est une arme à l’emploi facile, aux effets précis, aux finalités variées.
Compte tenu du maintien intégral de cette disposition, et de son usage fréquent, il n’est pas inutile d’en lire le commentaire que Guy Carcassonne en fait dans son traité constitutionnel : l’emploi est facile, car il est à la disposition du membre du Gouvernement qui est en séance. Il peut en user à n’importe quel moment, sans être soumis à aucune exigence particulière, et le faire porter sur n’importe quel texte, celui d’un amendement pour écarter des sous-amendements, d’un ou plusieurs articles pour écarter des amendements ou des articles additionnels, voire sur l’ensemble du projet ou de la proposition. Les effets sont précis, chirurgicaux même, car ils permettent, en écartant tout amendement ou en n’intégrant que ceux que le Gouvernement souscrit, de ne mettre aux voix que le texte exact que le ministre veut ou accepte. S’impose alors à l’Assemblée, dans toute sa rigueur, l’alternative « à prendre ou à laisser». Vous voyez bien que cet article 44-3 est toujours à la disposition du Gouvernement. Ajoutons que les articles 40 relatif à la recevabilité financière, 41 relatif à l’irrecevabilité générale, 44-2 relatif aux amendements non examinés en commission, sans oublier la deuxième délibération prévue par l’article 101 de notre règlement et la complicité des présidents de séance dans l’interprétation du règlement intérieur, sont autant d’autres dispositions qui empêchent l’obstruction.

Que reste-t-il alors ? Des manœuvres de retardement, qui ne sont pas toutes héroïques et dont j’admets même qu’elles peuvent être peu glorieuses, mais dont l’usage est suffisamment rare et ciblé sur des textes emblématiques pour que le Parlement n’en sorte pas déconsidéré au regard de l’objectif recherché : permettre à l’opinion publique, à travers la presse ou la société civile, d’en comprendre les enjeux et parfois de s’en saisir. Faut-il rappeler ici l’histoire du CPE ?
Autrement dit, c’est une arme politique que l’opposition utilise dès lors que le Gouvernement, sur un sujet sensible, décide de passer en force, sans toujours avoir procédé aux consultations nécessaires. Faut-il rappeler que sur 1 518 textes de loi élaborés depuis 1981, seulement sept, autrement dit 0,5 %, ont dépassé les cent heures ? Près de vingt ans d’expérience de la vie parlementaire, à égalité dans la majorité et l’opposition, m’incitent à dire que l’image du Parlement est davantage déconsidérée par le fait que la quasi-totalité des textes est débattue en commission et en séance publique par un nombre restreint de députés quel que soit le jour de séance. L’absentéisme, voilà le mal qui dévalorise aux yeux du citoyen le rôle du Parlement. L’absentéisme, conséquence du cumul des mandats et des fonctions, voilà ce qu’il faudrait changer. La majorité ne cesse de se référer aux démocraties occidentales, telles que l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Espagne. Dans ces pays, il n’existe pas de cumul des mandats, ce qui modifie le temps et le rythme de la vie parlementaire. Mais de ce point vous n’envisagez aucunement de faire une référence…
Non contents de ne pas vous attaquer au cumul des mandats, vous avez même refusé récemment de vous pencher sur le cumul des indemnités, comme nous vous l’avions proposé. Ainsi, ministres et députés à temps partiel sont-ils mieux rémunérés que ceux qui exercent leurs fonctions à temps plein. Situation scandaleuse et immorale, car il n’existe aucune justification à ce cumul indécent, et qui contribue à dévaloriser le Parlement dans la mesure où celui qui est absent est mieux rémunéré que celui qui est présent.

J’en viens à cet autre argument qui, selon vous, justifie le temps programmé : la prise en compte du texte de la commission en séance publique. Tout le monde s’accorde à reconnaître qu’il s’agit d’un changement substantiel de procédure. Mais quels en seront les effets sur le travail parlementaire ? Personne ne peut, actuellement, conclure. À mon avis, cette procédure est susceptible de réduire les errements de la séance publique plutôt que de les aggraver. Nous verrons ; mais, quoi qu’il en soit, avant de tirer des conclusions sur cette modification, il aurait été opportun de la laisser se dérouler et de l’évaluer. Au demeurant, l’insistance du Gouvernement à peser sur les travaux en commission par sa présence me paraît pour le moins étonnante. Enfin, justifier le recours au temps programmé par la limitation du recours au 49-3 est une plaisanterie, puisque le Gouvernement dispose de procédures tout aussi contraignantes. Du reste, lorsque l’opposition mène une bataille de retardement sur un sujet sensible du point de vue politique, c’est pour pousser le Gouvernement à la faute politique en espérant qu’il utilisera le 49-3 – ce qu’il fait rarement, hélas !
Sous la législature précédente, et à plusieurs reprises, le président Jean-Louis Debré s’est opposé à l’usage du 49-3 en démontrant, par la manière dont il a alors présidé les séances, qu’une utilisation intelligemment politique du règlement suffisait à fluidifier les débats. Dès lors que les arguments avancés pour l’institution du temps global manquent de pertinence, il faut bien en rechercher d’autres, véritables ceux-là. En réalité, force est de constater que la revalorisation annoncée du rôle du Parlement se résume pour l’essentiel à une valorisation du groupe majoritaire. L’ordre du jour partagé entre le Gouvernement et l’Assemblée n’est qu’un habillage : ce que le Premier ministre ne décidera plus, il devra le composer avec le président du groupe majoritaire. Il en va ainsi de nombreuses dispositions de cette réforme constitutionnelle.

L’une des grandes nouveautés de la Ve République, imprévue, il est vrai, en 1958, c’est, depuis 1962, l’existence du fait majoritaire, encore accentué par l’inversion du calendrier législatif dans la foulée de l’élection présidentielle. De sorte que la distinction classique entre l’exécutif et le législatif perd beaucoup de sa pertinence. Depuis 2007, la pratique présidentielle réduit encore plus cette distinction. Le chef de l’État se comporte en effet comme le véritable chef de la majorité parlementaire. Elle lui doit, il est vrai, son existence, et toute tentative d’émancipation se heurte à son pouvoir de dissolution. Le chef de l’État, contrairement à ses prédécesseurs, se comporte en chef de la majorité, puisque c’est à l’Élysée que se tiennent les principales réunions, que se décident les nominations à la tête de l’UMP, que les principaux collaborateurs du chef de l’État s’expriment, décident à la place des ministres dont on finit par ne plus même connaître les noms et les responsabilités.

À Saint-Quentin, à l’occasion de la visite du Président de la République dans mon département, j’ai pu, avec mon collègue Jean-Pierre Balligand, constater le comportement méprisant du Président à l’égard des parlementaires d’opposition, qui n’ont même pas obtenu les quinze minutes d’entretien sollicitées. Il est vrai que l’on peut s’interroger : c’était en fait un chef de parti UMP qui était venu prononcer un discours électoral devant un public certes nombreux, monsieur Geoffroy – mais convoqué et nourri avec les impôts du contribuable. Je le dis : ce n’est pas moral, ce n’est pas honnête. Force est désormais de l’admettre : écrire, comme je l’ai fait, que la réforme « ne donne pas de pouvoirs nouveaux au Président de la République » relevait d’une analyse constitutionnelle dépassée, qui ne correspond plus à la réalité d’aujourd’hui. En renforçant les prérogatives de la majorité parlementaire, le Chef de l’État conforte encore son pouvoir personnel. La seule limite qui subsiste se trouve dans la capacité de l’opposition à troubler cette connivence entre l’exécutif et sa majorité législative. Il convenait donc de lui enlever les seules armes politiques qui restent à sa disposition : le droit d’amendement et le droit de parole qui lui est lié. Il est vrai que ces longues discussions– qui constituent pourtant le cœur même de l’activité parlementaire – sont insupportables au plus haut point pour un Président de la République qui, en douze années de mandat parlementaire, n’aura pas parlé plus d’une heure au total – quatre à cinq interventions brèves – et déposé un seul amendement !

Rétif à toute opposition, impatient, étranger à la démocratie parlementaire, refusant d’entendre d’autres vérités que la sienne, le Président de la République entend faire plier le temps de la loi à sa volonté de concentration des pouvoirs. Au fond, pour lui, le Parlement est un mal nécessaire qu’il convient de remodeler à sa guise en le réduisant au rôle de tâcheron législatif, confiné à adopter des projets transmis par les cabinets présidentiels et ministériels et sommé de les ratifier dans les meilleurs délais, en les modifiant le moins possible. Évidemment, le groupe socialiste s’opposera de la manière la plus déterminée à une telle dérive. Pour nous, le clivage pertinent dans une démocratie moderne touche désormais à la place faite à l’opposition au Parlement. À cet égard, la référence aux pays de l’Ouest européen est tout à fait appropriée : du fait même de la place et de la considération dont y jouit l’opposition, les procédures parlementaires sont plus apaisées.

Si le véritable objet de la révision constitutionnelle était de revaloriser le rôle de l’opposition pour se mettre au niveau des démocraties occidentales, il aurait mieux valu ne pas débuter sa mise en application par une disposition qui marque une régression par rapport à la structure actuelle. Sans doute, dans la proposition de résolution concernant le règlement de notre assemblée trouve-t-on quelques timides petits pas en direction de l’opposition ; le groupe socialiste, pour sa part, a formulé un certain nombre de propositions publiques pour améliorer ce règlement et notamment la place qu’il accorde à l’opposition. L’intérêt de ces propositions est de susciter le dialogue politique entre la majorité et  l’opposition. Je citerai deux exemples rapides : un droit de réplique dans les questions d’actualité et la désignation d’un contre-rapporteur de l’opposition sur les rapports parlementaires. Ces propositions constituent une base sérieuse de discussion dans le cadre de l’élaboration du règlement, pour que le fonctionnement de notre assemblée soit véritablement modernisé, à l’instar des démocraties occidentales.