Le groupe Socialiste Radical Citoyen à L'Assemblée Nationale

• Un droit de résolution soumis au veto du Premier Ministre 

Le 20 juin dernier devant le Sénat, Roger Karoutchi, secrétaire d’Etat chargé des relations avec le parlement présentait l’intention du Gouvernement visant à permettre au Parlement d’adopter « en tout domaine »[1] des résolutions :
« Le Gouvernement avait souhaité, en prévoyant le vote de résolutions, combler ce qui avait pu apparaître comme une lacune dans les modes d’expression du Parlement. En effet, la plupart des parlements étrangers connaissent les résolutions. C’est un mode d’expression politique pour marquer un vœu ou une préoccupation. C’est aussi un moyen de décharger nos lois de dispositions qui n’ont pas de portée normative ».

Mais en décembre 2008, dans le projet de loi organique, l’ambition est revue à la baisse :

« Lorsque le Premier ministre fait savoir au président de l’assemblée qu’une proposition de résolution contient une injonction à l’égard du Gouvernement ou que son adoption ou son rejet serait de nature à mettre en cause la responsabilité de celui-ci, cette proposition ne peut être examinée en commission ni inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée ».  art. 3.
Concrètement, c’est donc le Premier Ministre (et non plus le Gouvernement comme le mentionne le nouvel art. 34-1 de la Constitution) qui :

• évalue la recevabilité de la proposition de résolution ;
• le fait sans avoir à se justifier ;
• et sans que n’existe la moindre voie de recours pour le Président de l’Assemblée ou l’initiateur de la proposition de résolution.

En sus, bien que le projet de résolution soit un acte parlementaire, le projet de loi organique interdit toute possibilité d’amendement (sauf pour l’initiateur de la proposition, et encore le texte ne parle-t-il que de « rectification »).

Enfin, l’Assemblée ne peut plus rediscuter d’une proposition sur le même sujet avant un an, même si la première proposition a été rejetée ou n’a même pas franchi l’étape de l’examen en commission.

• Des études d’impacts très encadrées et peu contraignantes pour le gouvernement

Depuis des années, le Conseil d’Etat réclame des évaluations préalables au vote d’une nouvelle loi.
Au Sénat, le 17 juin 2008, lors de la 1ère lecture au Sénat, le Premier ministre, François Fillon affirmait « Le Gouvernement a accueilli avec intérêt une proposition qui l’oblige à assortir chaque projet de loi d’une étude d’impact poussée. J’y suis favorable, comme à toute mesure qui porte en elle un principe de maturité. L’évaluation fait déjà partie des pratiques que mon gouvernement défend : elle sera systématisée et approfondie. »

Et lors de la 2nd lecture à l’Assemblée, le 8 juillet il se réjouissait que les deux Chambres se soient accordées sur de très nombreux éléments du texte, en particulier « sur le principe du renforcement de l’obligation d’assortir tous les projets de loi d’études d’impact ».

Las en décembre 2008, dans le projet de loi organique, l’élan est retombé :

« La teneur de l’évaluation est fonction de l’ampleur de la réforme proposée et de son urgence… » Art. 7 al. 4
« L’article 7 n’est pas applicable aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, aux projets de loi de programmation visés à l’article 34 de la Constitution, aux projets de loi de ratification d’ordonnances ainsi qu’aux projets de loi relatifs aux états de crise.
L’article 7 n’est pas applicable aux projets de loi par lesquels le Gouvernement demande au Parlement, en application de l’article 38 de la Constitution, l’autorisation de prendre des mesures par ordonnances. Toutefois le dépôt de ces projets est accompagné de la présentation d’éléments d’évaluation succincts.». Art. 10

Concrètement, les exonérations sont très nombreuses, elles concernent :

• les projets de révision constitutionnelle,
• les projets de loi relatifs aux états de crise, 
• les projets de loi de ratification des traités internationaux,
• les projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale,
• les projets de lois d’habilitation d’ordonnances,
• les projets de loi de programmation,
• les projets de loi de ratification d’ordonnances,

Pour n’évoquer que les deux dernières, une loi est-elle encore « programmatique » quand elle ne porte aucune visibilité sur l’impact ? Pourquoi les lois de ratification des ordonnances figurent-elles dans cette liste ? N'est-ce pas lorsque les ordonnances ont déjà été mises en œuvre que l'évaluation du texte est la plus opportune et la plus facile à réaliser ?

Et pour les autres, il suffira au Gouvernement d’estimer que le vote d’un texte est « urgent » pour le dispenser de la réalisation des études d’impacts.

• Une restriction drastique du droit d’amendement

Lors de la présentation du projet de révision constitutionnelle, les proclamations étaient rassurantes :

« Le Gouvernement n’a pas l’intention de remettre en cause le droit d’amendement. Non seulement les amendements pourront être librement déposés, mais ils pourront également être examinés en séance ». (Rachida Dati, Garde des Sceaux, Assemblée Nationale, 28 mai 2008)

« Il ne s’agit nullement, avec cet article, de porter atteinte au droit d’amendement, qui continuera à s’exercer en commission et en séance publique ». (Roger Karouchi, secrétaire d’Etat chargé des relations avec le Parlement, Sénat, 16 juillet 2008)

Mais en décembre 2008, dans le projet de loi organique, les masques tombent :

« Les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure d’examen simplifié pour des textes qui s’y prêtent, prévoir que le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion, sauf amendement du Gouvernement ou de la commission ». Art. 12

Concrètement, une procédure déjà dénommée « examen simplifié » existe dans le Règlement de l'Assemblée Nationale (articles 103 à 107). Le projet de loi semble la reprendre mais en réalité, en crée une seconde qui favorise l’exécutif.

D’abord, parce qu’actuellement cette procédure d’examen simplifié n’est que rarement utilisée. Demain, elle sera à la discrétion du Gouvernement et pourrait devenir la règle. Le projet de loi la destine, en effet, aux « textes qui s’y prêtent ». La formule est pour le moins floue.

Ensuite, les députés peuvent aujourd’hui amender en commission mais aussi en séance. Demain, le droit d’amendement individuel des députés ne sera toléré que dans la commission dont ils sont membres, alors que le Gouvernement pourra amender encore après. On voit bien le risque qui en découle : la possibilité pour le Gouvernement de déposer des amendements à la dernière minute (qui feront tomber toutes les modifications adoptées par la commission), les validations et cavaliers multiples...

Enfin, à l’heure actuelle, un « président de groupe » dispose de la faculté «de faire opposition à la procédure d’examen simplifié » (art. 104 al. 3 du Règlement de l’Assemblée Nationale). Demain, il est probable que ce sera la conférence des présidents qui décidera de son application et la gauche y est minoritaire…

•  Une entrave draconienne au droit d’expression

Lors de la présentation du projet de révision constitutionnelle, il n’y eut aucune expression du Gouvernement sur ce sujet.

Et pourtant, en décembre 2008, dans le projet de loi organique :

« Les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion ». Art. 13.

Concrètement, sous une formulation alambiquée, la « guillotine » est un mécanisme inusité en France par lequel la Conférence des présidents affectera à chaque groupe un temps fixé sur la discussion d’un texte que chacun utilisera comme bon lui semble (motion de procédure, défense d’amendements…).

Son intérêt pour l’exécutif est double : 

• lui permettre de maîtriser la durée des débats ;
• entraver la capacité de l’opposition à s’exprimer.

Aujourd’hui, l’occasion de donner un contenu au nouvel art. 51-1 de la Constitution, qui « reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires », est clairement manquée.

•  Rien de nouveau sur le travail législatif

Ce projet de loi organique est le second texte que l’Assemblée nationale étudie depuis la révision constitutionnelle. Et à nouveau, sa philosophie sert l’exécutif.

Le premier, voté le 20 novembre par l’Assemblée puis le 11 décembre par le Sénat, prévoyait d’une part la faculté pour les ministres de retrouver automatiquement leur siège de député en cas de départ du Gouvernement et d’autre part l’autorisation de procéder par ordonnance au redécoupage des circonscriptions. Difficile, même pour les esprits les plus optimistes, de trouver dans ces deux dispositions la trace d’un renforcement des droits de l’opposition.

Mais même dans la pratique, depuis le début de la législature, aucun progrès notable n’a été enregistré.

• Les niches parlementaires du PS sont systématiquement vidées de leur substance par la majorité, ne donnant pas même lieu à l’examen des articles.
• La présidence d’une commission permanente, présentée comme une avancée considérable, n’est que la remise au goût du jour d’une mesure déjà appliquée en avril 1986, avec l’élection de Roland Dumas à la présidence de la commission des Affaires étrangères, et en 1988 quand les socialistes portèrent Valéry Giscard d’Estaing à la tête de cette même commission.
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• Des propositions minimalistes pour le contrôle

Comme en juillet, le Président Accoyer fait miroiter à l’opposition de prochaines avancées…. dans le cadre du texte suivant, qui est censé réformer le Règlement de l’Assemblée Nationale. Avec l’UMP, les progrès sont toujours pour demain.

Mais la mariée n’est guère dotée :

• Egalité de temps de parole entre majorité et opposition pour les séances publiques consacrées à l’évaluation et au contrôle ? C’est bien le moins.  
• Egalité de temps de parole entre majorité et opposition pour les questions d’actualité ? Le groupe SRC demandait plutôt que l’on pourvoie le député d’un droit de suite ou droit de réplique à l’image de ce qui existe en Belgique, en Italie ou en Grèce, et la mise en œuvre d’un droit d’interpellation confié aux présidents des groupes parlementaires en dehors des sessions.
• Reconnaissance d’un droit de tirage pour la création de commissions d’enquête ? Rien n’est dit sur la hauteur de ce droit de tirage. Le groupe SRC demande le droit d’obtenir et de conduire la création de trois missions d’enquête par session, sur des sujets à sa convenance et à la demande, par exemple, de 60 députés.
• Attribution de droit à l’opposition de la fonction de président ou de rapporteur d’une commission d’enquête ? Si rien ne vient garantir qu’elle peut maîtriser l’enquête, alors nous retrouverons le fonctionnement peu satisfaisant de la commission sur les « conditions de libération des infirmières bulgares en Lybie »...

Quant aux autres propositions du groupe SRC, elles semblent écartées, citons deux exemples :

• Instauration d’un co-rapporteur ou d’un contre-rapport de l’opposition joint à celui de la commission. Des exemples existent en Europe. Ainsi au Portugal, il est assez fréquent que la fonction de rapporteur soit exercée par un membre de l’opposition. Le « rapport de la minorité » est une pratique permise en République Tchèque et favorise ainsi l’argumentation puisqu’il permet à l’opposition de défendre sa position en séance. De même en Autriche, le règlement intérieur du Parlement prévoit que le rapport de la commission doit réserver un espace pour permettre à l’opposition de développer une « opinion dissidente », et en cas de demande de trois membres de cette même commission, un « rapport de la minorité » peut être rédigé. Cette pratique se retrouve aussi en Finlande, en Allemagne, en Pologne ou en Italie.
• Réforme de la procédure législative en organisant la discussion générale, en séance publique, avant le renvoi en commission, afin que ce débat puisse orienter les travaux des commissions. Pourraient y intervenir naturellement le ministre, le rapporteur mais aussi le contre-rapporteur ou l’orateur du principal groupe d’opposition.

 
Sur la forme, on peut s’étonner de l’écriture du projet de loi. Il est à la fois absurde, superfétatoire et maladroit d’évoquer dans une loi organique des dispositions qui intéressent exclusivement le fonctionnement intérieur des assemblées, lequel relève de leurs Règlements. C’est un empiètement supplémentaire et peu admissible sur leur autonomie.

Sur le fond, c’est le cœur du projet de loi organique. Au moment où le Gouvernement va être contraint de partager l’ordre du jour de l’Assemblée avec sa majorité, il cherche à maîtriser le temps des débats.

• Une disposition jamais utilisée depuis 1958

Même si elle figurait à l’art. 49 du Règlement de l’Assemblée Nationale en 1958, elle fut supprimée le 23 octobre 1969 à la demande conjointe de 4 présidents[2] de groupes[3]. La procédure leur paraissait d’autant plus désuète et d’une « rigidité inutile »[4] qu’elle n’était jamais appliquée. Il est vrai que 10 ans après la naissance de la Ve République, le Parlement commençait seulement à s’éveiller et qu’en moyenne, les députés déposaient 1 000 amendements par an… La suppression de cette disposition, qui ne suscita pas la moindre protestation lors des débats, fut unanimement jugée comme une marque d’indépendance du Parlement à l’égard du Gouvernement.

En 2006, Jean-Louis Debré avait proposé de la réintroduire. Il dut y renoncer sous la pression des présidents des groupes et singulièrement de celui de l’UMP, Bernard Accoyer.

• Une procédure qui abaissera le Parlement

Le Gouvernement ne fait pas mystère de ses intentions : le but est bien d’empêcher l’opposition de retarder l’adoption des projets de loi. Le temps est loin où Michel Debré, dans son exposé devant le Conseil d’Etat, affirmait qu’« aucun retard ne doit être toléré à l’examen des projets gouvernementaux, si ce n’est celui de son étude »…

C’est donc bien à la conception même du Parlement que touche ce projet de loi. Après avoir multiplié à outrance, depuis juillet 2007 les déclarations d’urgence sur ses textes, le Gouvernement voudrait transformer l’Assemblée en tâcheron législatif, confiné à l’examen et à l’adoption des projets transmis par les cabinets ministériels et sommé de les ratifier dans les meilleurs délais en les modifiant le moins possible.

Accepter cette procédure, c’est renoncer à débattre sur le fond des sujets. On ne peut jamais prévoir le déroulement d’une délibération. Qui savait le 19 septembre 2007 que le débat sur le projet de loi relatif à « l’immigration, l’intégration et l’asile » allait se focaliser sur l’amendement n° 36 déposé par Thierry Mariani ? Qui aurait pu prévoir que le 10 avril 2008 l’Assemblée allait adopter l’amendement n° 252 d’André Chassaigne dans le cadre du débat sur le Grenelle de l’environnement ?

• Une atteinte sévère aux droits de l’opposition

Comment s’opposer efficacement à un texte examiné selon la procédure d’urgence et qui marginalise du même coup le Parlement ? Quelle arme possède l’opposition afin d’alerter l’opinion publique sur les dangers du projet de loi ? Uniquement les dispositions de la Constitution et du règlement de l’Assemblée nationale, c'est-à-dire, concrètement, le droit d’amendement et la faculté de déposer et de défendre ces amendements dans l’hémicycle.

L’UMP peste contre « le blocage », la « pagaille » ou « l’obstruction ». Il n’est pas incongru de considérer que si les Chambres sont les lieux où l’on vote, elles n’en doivent pas moins demeurer aussi celles où l’on parle ! Et puisque l’exécutif et sa majorité possèdent la maîtrise de la décision finale, ils peuvent bien souffrir de voir leur échapper celle du temps nécessaire pour l’obtenir. En d’autres termes, il est sain que l’incertitude quant à la durée des débats vienne contrebalancer la certitude de leur résultat.

Soulignons enfin que, contrairement aux affirmations cent fois répétées, les parlementaires n’abusent pas de leur droit d’amendement. Depuis 1981, seuls 30 textes sur les 1 518 adoptés ont enregistré plus de 1 000 amendements.

• Une limitation des possibilités individuelles des députés 

Le Président Accoyer évoque le fait que ce « temps guillotine » sera attribué par la Conférence des Présidents (c’est-à-dire par la majorité) aux groupes. Même si en juillet l’existence des « groupes » a été, pour la première fois, consacrée dans la Constitution (art. 48 et 51-1), un député peut très bien n’appartenir à aucun d’entre eux. Qu’adviendra-t-il de sa capacité à déposer et surtout à défendre un amendement auquel il tient ?

Et au sein même des groupes, est-on certain que tous pourront s’exprimer librement ? Il faut à cet égard rappeler qu’aux termes de l’art. 44, « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement.. » Cela signifie que chaque parlementaire doit pouvoir « déposer » et « soutenir » des amendements, quelle que soit la procédure retenue.

• Des comparaisons étrangères inadaptées

Il est vrai qu’en Grande-Bretagne, chaque projet de loi fait l’objet d’une motion de programmation qui fixe à l’avance la durée de la discussion à chaque stade de la procédure. Mais cette procédure est aujourd’hui critiquée[5], certains parlementaires la considérant comme un instrument à visée purement « quantitative » ne tendant pas à améliorer la qualité de la législation. En sus, qui peut contester qu’en contrepartie, l’opposition bénéficie d’un statut autrement plus installé et plus puissant qu’en France ?

On a aussi parfois cité la République tchèque, où le Sénat peut décider de limiter les temps de parole sans toutefois fixer une durée inférieure à 10 minutes, mais dans ce cas, il faudrait aussi rappeler la règle générale qui permet au Gouvernement, au président du Sénat et aux présidents de groupes de parler aussi longtemps qu’ils le désirent…

On pourrait multiplier indéfiniment les exemples, mais tous attestent d’une règle commune : un temps de parole contraint ne peut être accepté qu’en contrepartie d’une limitation des prérogatives de l’exécutif

C’est d’ailleurs le sens du rapport Balladur qui avait proposé une « organisation concertée des débats » avec comme pendant indispensable que le 49-3 soit limité aux « seules lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale », – une préconisation que n’a pas repris  le Gouvernement dans sa révision constitutionnelle de juillet 2008.

C’est aussi le sens de l’art. 26 de la proposition de loi constitutionnelle déposée par Jean-Pierre Bel au nom du groupe socialiste du Sénat le 12 juillet 2007. La disposition venait faire contrepoint à la suppression du 49-3 pour les lois ordinaire et du vote bloqué prévu à l’art. 44-3, à la limitation de la procédure d’urgence, à l’interdiction pour le Gouvernement de déposer des amendements avant le début des séances publiques, à la publication des avis du Conseil d’Etat que seul aujourd’hui connaît le Gouvernement, à l’encadrement de la faculté de recourir aux ordonnances….
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[1] Exposé des motifs de la loi constitutionnelle.

[2] Gaston Defferre pour le groupe de la gauche démocrate et socialiste, Henri Rey pour celui de l’Union démocratique pour la Vème République, Raymond Mondon pour les Républicains Indépendants et Jacques Duhamel pour le groupe Progrès Démocratie Moderne.

[3] Seul Robert Ballanger président du groupe communiste ne s’y associa pas, estimant qu’il était inutile de changer le Règlement si on ne modifiait pas fondamentalement le régime de la Vème République.

[4] Guy Carcassonne, 16 décembre, site de Profession Politique.

[5] Cf. le rapport sénatorial d'information n° 43 (2006-2007) de Patrice Gélard et de Jean-Claude Peyronnet déposé le 25 octobre 2006 consacré à « L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais »