Proposition de loi du groupe socialiste concernant des mesures urgentes pour le logement
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Proposition de loi du groupe socialiste concernant des mesures urgentes pour le logement
Intervention de Jean-Yves LE BOUILLONNEC, député du Val-de-Marne
13 mai 2011
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État chargé du logement, chers collègues, je souhaite tout d’abord remercier très chaleureusement le président et l’ensemble des services de la commission des affaires économiques, qui ont prêté un concours constant à la préparation de l’examen de cette proposition de loi.
La crise du logement s’aggrave et nous devons tous avoir conscience qu’elle sape notre pacte républicain. Le constat est plus qu’alarmant et vous savez bien que nous ne le dressons pas pour des motifs de politique politicienne. Le secteur associatif, comme la Fondation Abbé-Pierre, des observateurs indépendants, comme l’INSEE, l’OCDE, le défenseur des enfants dans son plus récent rapport, partagent le même constat et les mêmes analyses sur les conséquences sociales extrêmement sévères qui résultent de cette situation. La loi de mars 2007 avait pourtant désigné l’État comme garant du droit au logement et, à ce titre, comptable de la manifestation de la solidarité nationale sur tout le territoire et à l’égard de toute la population. Le droit au logement est un droit fondamental désormais consacré par notre système normatif. Toutefois, depuis 2002, les gouvernements de droite successifs en ont fait reculer la réalité. L’échec de la loi relative au droit au logement opposable a d’abord révélé les carences de l’État et matérialisé par la même occasion la faillite d’une politique d’inspiration libérale. Le logement, ramené au rang de simple produit marchand, devient l’instrument de stratégies spéculatives inconsidérées.
Tous les dispositifs gouvernementaux de ces dernières années, tels l’accompagnement à l’investissement locatif, l’accession à la propriété, les désengagements budgétaires que subit le logement social, la réduction des aides à la solvabilisation des ménages, ont singulièrement accentué cette crise et gravement compromis les capacités des acteurs publics à la combattre. Dominique Versini, ancienne défenseure des enfants, dans son bilan d’activité pour la période 2006-2011, souligne que c’est bien « l’absence de volonté politique de développer des logements sociaux et très sociaux qui rend inapplicable le [droit au logement opposable] qui a été une très grande avancée législative ». Les récentes données publiées par l’INSEE et l’OCDE confirment la dégradation des conditions d’accès à un logement abordable, la hausse exorbitante des loyers, du foncier, l’augmentation de la part du revenu des ménages consacrée au logement, la progression du nombre de sans-abri et les carences en offre d’hébergement d’urgence. Elles confirment également l’insuffisance de la construction de logements sociaux accessibles aux demandeurs, dont le nombre ne cesse de croître, l’absence de développement de dispositifs efficaces d’aide à la solvabilisation des locataires et la progression alarmante des expulsions sans véritable politique de prévention. Elles démontrent enfin que l’accession à la propriété ne connaît aucune accélération significative : son rythme n’évolue pas depuis plusieurs décennies, alors qu’il s’agit d’une priorité du Gouvernement depuis 2007. Les moyens budgétaires très importants qu’il y a consacrés sont à l’évidence sans réelle efficacité. L’accession sociale à la propriété se trouve, quant à elle, de moins en moins ouverte aux ménages les plus modestes.
La culpabilité du Gouvernement est avérée dès lors qu’il refuse de tenir compte de la réalité de la crise. Il a agi ainsi en raison de sa conception libérale du secteur du logement, considéré comme un bien parmi les autres, destiné à produire de la richesse et à s’ajuster selon la loi du marché, sans intervention publique. Or le logement est un bien premier : avec l’emploi, la santé et l’éducation, il représente la première étape d’une intégration dont la réussite marque, par la dignité qu’elle confère, le respect de nos valeurs républicaines. Il ne s’agit pas seulement de se loger, mais d’habiter. Aussi n’est-il pas acceptable que cette crise ne mobilise pas tous les moyens de l’État, toutes les politiques publiques. Seules des mesures appropriées, ciblées, coordonnées par l’État, qui doit assumer pleinement sa part, engager ses moyens budgétaires et tenir loyalement sa place aux côtés de toutes les collectivités et de tous les acteurs susceptibles d’y être associés, permettront d’enrayer les conséquences les plus catastrophiques de la crise du logement.
Le présent texte a été élaboré par des élus à partir d’observations réalisées sur le terrain. Son dispositif est certes ambitieux mais il n’a pas la prétention de tout résoudre. Il s’agit avant tout de mesures urgentes qui ont vocation à s’appliquer sans délai car la crise du logement ne cesse de s’aggraver et nos concitoyens ne peuvent plus attendre. Notre proposition est également fondée sur des éléments que nous avons pris soin de compiler, jusqu’alors peu accessibles car très dispersés. Néanmoins, elle ne prétend pas résoudre l’ensemble des difficultés auxquelles notre pays est confronté. Pour cela, une démarche de fond, qui suppose une refonte de notre politique en matière de logement, une révision du rôle de l’État et des moyens qu’il y consacre, sera nécessaire. Il conviendra également d’assurer la cohérence de l’action des différents intervenants : constructeurs, financeurs et collectivités territoriales. Aussi est-il nécessaire de refonder une politique publique du logement sur les principes de solidarité et de justice sociale.
Nous vous proposons donc d’agir en priorité sur le niveau des loyers, la production massive de logements socialement accessibles, la libération du foncier, la lutte contre la vacance des logements, l’amélioration des rapports locatifs, l’accession véritablement sociale à la propriété par le recentrage du prêt à taux zéro sur les ménages modestes. Selon une étude de l’OCDE, les dépenses courantes des ménages en matière de logement, nettes des aides personnelles, représentent en moyenne, sur les dix dernières années, 21 % de leur revenu disponible, et l’investissement résidentiel 27 % de l’investissement total domestique. Une autre étude, récemment publiée par l’INSEE, montre que, depuis un demi-siècle, la part consacrée au logement dans le revenu brut des ménages est passée de 9,1 % en 1959 à 21,6 % en 2009 – et c’est de moyenne qu’il s’agit, là. En 2010, l’inflation a progressé de 1,5 % mais les loyers de 2,5 %. Pour mettre un terme à la hausse des loyers du secteur privé et redonner du pouvoir d’achat aux ménages, il faut rétablir le dispositif de la loi de 1989 prévoyant le plafonnement des augmentations de loyer lors des relocations. Le dernier rapport du préfet de la région Île-de-France au comité régional de l’habitat fait état d’une évolution éloquente. En prenant pour base 100 les relevés de janvier 1998 pour tous les critères considérés, ce rapport indique qu’en janvier 2010 les loyers à la relocation s’établissaient à l’indice 260 à Paris ! Voilà ce que nous voulons empêcher.
Nous voulons également renforcer l’application des dispositions de l’article 55 de la loi SRU par plusieurs mesures : fixation à 25 % du quota de logements sociaux à construire ; extension du champ des communes concernées – pour répondre à la demande des maires des communes rurales situées à la périphérie des grandes villes, qui expliquent ne plus disposer des moyens d’intervention nécessaires pour maintenir la population sur leurs territoires à hauteur de 10 % – ; appui à la construction de logements très sociaux par l’affectation d’un coefficient différent selon les types de logements car on construit actuellement davantage de logements PLS que de logements PLAI ; renforcement des pouvoirs du préfet en cas de carence de la commune ; interdiction de logement des « demandeurs DALO » dans les communes comprenant plus de 50 % de logements sociaux. La charge foncière représente une part considérable du coût des logements. Aussi, pour accroître les moyens consacrés aux réserves foncières, nous proposons que l’État applique une décote sur les terrains qu’il cède lorsqu’ils serviront à la réalisation de logements dont un quart au moins seront des logements sociaux. Nous attendons avec intérêt et vigilance l’examen des ordonnances en préparation au ministère du logement. Dans l’intervalle, nous proposons d’assouplir le droit de l’urbanisme pour combler « les dents creuses » en autorisant le rehaussement des immeubles pour coordonner l’alignement du faîtage sur les fronts bâtis.
Enfin, pour assurer la maîtrise foncière, nous proposons la création, dans chaque région, d’un établissement foncier régional et d’un seul pour éviter les confusions inacceptables qui constituent un obstacle à une stratégie politique cohérente en matière de logement en Île-de-France.
Nous proposons aussi quatre mesures destinées à diminuer la tension sur le parc privé en décourageant la vacance. La première consiste à majorer la taxe d’habitation sur les logements vacants. La deuxième vise à rendre obligatoire la transmission par l’administration, actuellement facultative, de la liste des logements vacants aux collectivités locales, information capitale pour améliorer la connaissance des élus sur l’offre potentielle. Nous proposons aussi la création d’une taxe annuelle sur les locaux à usage professionnel vacants depuis plus d’un an en Île-de-France – taxe progressive en fonction de la durée de vacance – ainsi qu’une exonération d’impôt sur les plus-values réalisées lors de la cession de bureaux dans les zones tendues, lorsque le cessionnaire s’engage à les transformer en logements sociaux.
Pour produire massivement des logements adaptés aux besoins, nous proposons de programmer la création de 750 000 logements sociaux sur cinq ans. Je me dois de souligner que les opérations de rénovation urbaine ont accentué l’insuffisance de l’offre de logements puisque, six ans durant, davantage de logements ont été démolis que de logements construits. Il s’agit d’un phénomène technique, nous n’en imputons la responsabilité à personne. La situation s’est légèrement inversée pour la première fois en 2010, sauf à Paris où, curieusement, le nombre de logements détruits demeurait légèrement supérieur à celui des logements construits. Néanmoins, quand le nombre de logements construits excède ou égale le nombre de logements détruits, on ne note pas un surcroît de l’offre de logements sociaux. Les opérations de rénovation urbaine devront sous-tendre la stratégie d’offre de logements.
Nous n’avons pas contesté le mécanisme de la loi de programmation pour la rénovation urbaine mais il est indispensable que l’État en revienne à cette stratégie. L’État apportait la même somme que les autres acteurs : 6 milliards d’euros. Dix ans plus tard, presque dix ans après le vote de la loi, nous constatons que l’État n’a versé que 900 millions d’euros. Il est inadmissible que l’État ait déserté le domaine de la rénovation urbaine. J’évoque non pas le budget de l’action «Logement» ni celui des crédits immobiliers ou encore celui des bailleurs sociaux, mais bien le budget de l’État.
Si un nouveau plan de rénovation urbaine est engagé, nous exigeons au préalable l’achèvement du premier et nous demandons que soit sacralisé l’engagement de l’État sur sa participation.
En ce qui concerne les rapports locatifs, nous entendons les sécuriser en renforçant le dispositif de la loi SRU, qui n’est pas appliqué à ce jour. Le préfet, une fois constatée la carence d’une commune, pourra conclure une convention avec des organismes agréés pour mettre à la disposition de demandeurs jugés prioritaires au titre de la loi DALO des logements appartenant à des propriétaires privés. Les communes concernées contribueront au financement de ce dispositif. Les communes qui ne respectent pas la loi SRU doivent participer financièrement à l’accueil des demandeurs mentionnés.
Nous proposons encore la création d’un fonds de garantie universel et mutualiste.
Enfin, nous proposons de recentrer le prêt à taux zéro, qui reste selon nous l’instrument de l’accession à la propriété pour les gens les plus modestes. Dès lors que
ce prêt n’est pas plafonné en termes de revenus, il ne favorise pas une telle accession.
L’État a fait de la politique du logement un instrument de la régulation budgétaire : c’est cela qu’il faut revoir de fond en comble. Il a en outre commis la faute de ne pas rester partenaire des actions conduites pour résoudre la crise du logement. Les dernières lois adoptées ont désactivé sa participation. On a pillé les crédits immobiliers, on a pillé le 1 % logement, on pille le logement social. On a même essayé d’en modifier le fonctionnement.
Le présent texte ne peut à lui seul aborder toutes les questions ni apporter toutes les réponses à la crise du logement. Résoudre cette crise suppose en effet une refonte de notre politique du logement. Reste que les mesures proposées sont pragmatiques et nous paraissent de bon sens face à l’ampleur de la crise. D’application immédiate, elles posent les jalons d’une autre politique privilégiant l’efficacité et la justice sociale. Tel est le sens du texte dont j’ai l’honneur d’être le rapporteur et sur lequel la commission n’a pas donné un avis favorable.